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“一国两制” 政策的历史探源
信息来源: 发布时间:2005-01-27
    “一个国家,两种制度”(简称“一国两制”)是中国共产党和华人民共和国政府为解决台湾、香港、澳门问题,完成中国统一大业而制定的重要战略方针。这项政策的制定有一个逐步演化的历史过程,从酝酿到确立;从定为基本国策到初步实践,大致经历了三个阶段:从1949-1955年为第一阶段。这一阶段大陆对港台采取分而治之的政策,对台湾保持武力进攻的态式;对香港、澳门则实行了“暂不收回,维持现状”的方针,为“一国两制”政策奠定了基础。从1955-1978年为第二阶段。中央政府提出“在一定条件下,争取和平解放台湾”的策略,由“武力”一种方式变为“战争”与“和平”两种方式;对港澳则进一步保持原有方针,已初显“一国两制”的端倪。从1978年底至今为第三阶段,中共中央确定了通过和平谈判方式解决历史遗留问题的方针,由过去的“一国一制”政策正式变为“一国两制”,并在香港、澳门进行了成功的试验。本文将就“一国两制”政策形成的历史渊源、各阶段发展过程及变化原因试加初步探讨。

一、港台分治阶段的部分奠基

  在中华人民共和国建立之初,尚无“一国两制”的概念。但在中国人民解放军横扫大陆的同时,中国共产党高级领导人已考虑用不同的方式解决港澳台问题。1949年2月,毛泽东在西柏坡会见斯大林特使米高扬时谈到:“目前,还有一半的领土尚未解决,大陆上的事情比较好办,把军队开去就行了。海岛上的事情就比较复杂,须要采取另一种较灵活的方式去解决,或者采用和平过渡的方式,这就要花较多的时间了。在这种情况下,急于解决香港、澳门的问题,也就没有多大意义了。相反,恐怕利用这两地的原来地位,特别是香港,对我们发展海外关系、进出口贸易更为有利些。”“台湾是中国的领土,这是无可争辩的。现在估计国民党的残余力量大概全要撤到那里去,以后同我们隔海相望,不相往来。那里还有一个美国问题。……台湾问题比西藏问题更复杂,解决它更需要时间。”[1][1] 在这段谈话里,毛泽东实际上已阐明了共产党几个原则立场:一是解决台湾岛问题需采取灵活的方式,花较多的时间;二是利用香港、澳门的原有地位,发展新中国的海外关系;三是强调了台湾是中国领土的一部分。
  中国共产党认为台湾与港澳问题的性质不同,前者是如何统一,用什么方式统一的问题,后者是恢复行使主权的问题。建国之初,中共解决台湾问题的政策基本上是准备通过武力方式彻底消灭国民党政权。早在1949年5月解放军攻克上海后,毛泽东便命令第三野战军部队做进攻台湾的准备。当年10月下旬,解放军金门战役失利,被迫调整、拖延了攻台计划。翌年3月,海军司令肖劲光同三野主要领导人粟裕共同拟定了攻台的初步计划,设想投入50万兵力用于渡海作战,分两次运送。当年3月至5月,解放军相继攻克海南岛和舟山群岛。在加紧军事进攻的同时,中共还积极争取前苏联的军事援助。刘少奇、毛泽东访苏时都直接向斯大林提出过要求苏方提供作战飞机问题,斯大林虽顾虑《雅尔塔协定》而没有答应用苏联的飞机、军舰直接进攻台湾,但最终同意将苏联的三亿美元贷款一半用于购买攻台需要的海军装备。
  正当解放军积极准备攻台之际,朝鲜战争爆发了,美国第七舰队进驻台湾海峡,形势发生了急剧变化。美国的介入使朝鲜战争和台湾问题复杂化了。解放军的主要军事力量不得不北移,攻打台湾的计划被迫往后推延。而刚到台湾的国民党政权此时主要忙于内部整肃、恢复和军队整编,海峡两岸的局势遂相对平静了一段时期。
  朝鲜战争结束后,特别是日内瓦会议后,海峡两岸关系问题再度成为各方关注的热点。根据美蒋联系日益密切及国民党军队多次侵扰东南沿海的情况,中共中央决定增强政治、军事攻击力度,向台湾当局施加更大的压力。1954年7月23日《人民日报》发表了《一定要解放台湾》的社论。8月1日朱德在纪念“八一”建军节大会上发表了措辞强硬的讲话。同月底大陆各民主党派,人民团体联合发表了《解放台湾联合宣言》。9月3日解放军向大小金门和马祖发起猛烈炮击,三天后又在厦门海域与国民党海军展开激战。1954年底美国与台湾鉴定《共同防御条约》,使美国在台驻军合法化,中共对此做出强烈反映。1955年初解放军海陆空三军配合,相继攻克了一江山岛及浙江沿海诸岛,国民党军被迫从大陈岛撤退。
  在对台湾采取军事、政治上进攻,经济、文化上隔绝的同时;大陆对香港和澳门则制定了“暂不收回,维持现状”,继续进行经济往来的政策。当时,新中国政府对香港问题有特殊考虑。从国际环境看,美国正对中国大陆进行包围、封锁、英国想拉住美国一同保护其在港的全部利益。在这种情况下,中国政府认为与其让英国拉美国来防卫香港,不如把香港暂时放在英国人手里。从国内角度看,保持香港经济的繁荣稳定,对大陆经济的恢复特别是外贸的拓展非常有益。香港自开埠通商以来逐渐成为中国货物进出口的转口港,成为中国和世界经济、文化、市场信息诸方面联系的窗口和纽带。于是,中央政府决定把香港作为一个历史遗留问题对待,暂时不动,待时机成熟时再通过和平协商加以解决。
  大陆对澳门问题采取了与香港同样的政策。1955年周恩来会见来访的香港总督葛量洪时表达了中国政府愿用和平方法解决澳门问题的主张。他对葡萄牙政府准备进行为期一个月的庆祝澳门“开埠”400周年活动表示抗议,他指出:在这个时期,葡萄牙这种做法是对中国人民的一个挑衅,不仅会刺激在澳门的中国人的感情,而且会刺激在香港的中国人的感情。不知葡萄牙为何要对中国人民进行这种挑衅?我们愿意在南方能够安静,而且,我们既然主张和平共处,就要用和平的方法解决问题。我们迄今并没有提出澳门问题,但是,这并不是说,我们已经忘记这个问题。[1][1] 在这里周恩来实际上已阐明了澳门问题同香港问题一样,中国政府主张用和平的方法解决,不希望葡萄牙政府在这个问题上制造麻烦。在中国的抗议下,葡萄牙政府取消了澳门开埠400年庆祝活动。
  在“暂不收回,维持现状”的总方针下,大陆还制定了一些有利于香港经济繁荣和社会稳定的具体措施,如加强商贸往来,提供淡水及其他资源、强化过境措施来减轻其人口压力等等,以充分发挥和利用香港在国际上的经济地位和特殊的政治地位。实践证明,这是一个很有远见的方针。正是50年前这一决策的制定和实施,才为1997年、1999年中国在香港、澳门恢复行使主权创造了有利条件。

二、对台政策变化中孕育萌芽

  五十年代中期,中央政府对港澳继续坚持“维持现状”的政策,对台湾则由单一的武力解决改变为和平谈判与军事进攻并行的政策,更多地表达了和平统一的意愿。大陆这一政策的转变,主要出于两方面考虑:一是朝鲜战争已结束,日内瓦会议、万隆会议连续召开,世界大多数国家和人民表示了和平意愿,中美两国从1955年8月开始大使级谈判,国际形势趋于缓合,人心思定,中国政府当然愿意顺应世界潮流;二是国内国民经济恢复工作已顺利完成,第一个五年计划业已制定,中国即将进入一个全面建设时期,急需一个和平安定的国内外环境。基于这种考虑,大陆倡导与国民党政权重开谈判,和平解决台湾问题。在港澳台政策的具体阐述和实施中,实际上已孕育了“一国两制”的萌芽。
   1955年4月在亚非会议上,周恩来阐述了中国政府关于台湾问题的立场,强调台湾是中国的领土,解放台湾是中国的内政,同时表示“中国愿就台湾地区问题同美国进行谈判。”[1][1] 同年7月,周恩来明确提出:“只要美国不干涉中国的内政,和平解放台湾的可能性将会继续增长。”中国政府愿意和台湾地方的负责当局协商和平解放台湾的具体步骤。[1][1] 翌年1月,毛泽东在最高国务会议上也指出:“凡能够团结的,愿意站在我们队伍里的人都要团结起来。”不管他过去是做什么的,比如台湾,那里还有一堆人,他们如果是站在爱国主义立场,如果愿意来,不管个别的也好,部分的也好,集体的也好,我们都要欢迎他们为我们的共同目标奋斗。[1][1] 根据这一讲话精神,周恩来在全国政协二届二次会议上代表中共中央正式宣布了对台方针:除了用战争方式解放台湾以外,还存在着用和平方式解放台湾的可能性。凡是愿意回到大陆省亲会友的,都可以回到大陆上来,凡是愿意到大陆参观学习的,也都可以到大陆上来。周恩来号召台湾同胞“同祖国人民一起,为争取和平解放台湾,实现祖国的完全统一而奋斗”。[1][1] 这年6月周恩来进一步阐明了中共解决台湾问题的具体政策:“中国人民解放台湾有两种可能的方式,即战争的方式和和平的方式;中国人民愿意在可能的条件下,争取用和平的方式解放台湾。毫无疑问,如果台湾能够和平解放,那么,对于我们国家,对于我们全体中国人民,对于亚洲和世界的和平,都将是最为有利的。”[1][1]
在此前后,周恩来还分别会见了一些与台湾有关系的人士,如准备赴台的李济琛的前卫士长英国人马坤、原国民党中央通讯社记者、时任《南洋商报》记者的曹聚仁等,向他们表明,国共已有两次合作,“为什么不可以第三次合作呢?”“我们对台湾,绝不是招降,而是要彼此商谈。”[1][1] 周还指示有关部门对蒋介石、陈诚的祖坟加以保护,对其家属注意照顾。此时毛泽东在台湾问题上也表示了“和为贵”的意向,1957年他在会见外宾时几次提到:“国共两党过去已经合作过两次”,“我们还准备进行第三次国共合作。”[1][1]
  然而对大陆的和平表示,台湾当局反映冷淡。1958年7月台湾以美国出兵黎巴嫩、中东地区面临爆炸性局势为由,发布特别戒严令,宣布台湾、澎湖、金门、马祖全线处于“紧急戒备状态”,而美国亦中断了三年前开始的与新中国的谈判。这使得大陆不得不对台重新使用武力对抗的政策。8月23日毛泽东下令大规模炮击金门。由于三天内连续遭到十万余发炮弹的攻击,国民党军队在金门的机场、油库、弹药被毁,人员伤亡超过三万。在双方进行了长达50天的交火后,毛泽东决定采取“边打边谈”的策略,一方面继续对金门开炮,一方面恢复中美大使级谈判。
  1958年10月,中央政府发表了《告台湾同胞书》和《再告台湾同胞书》两个文告,重申了对台湾的三点原则:(1)解放台湾纯属中国的内政,目前台湾海峡紧张局势是美国侵略造成的;(2)坚决反对“两个中国”的图谋,告诫台湾当局不要屈服美国的压力;(3)希望台湾当局以和为贵,再次建议举行谈判,和平解决台湾问题。“一时难以解决,可以从长商议。”[1][1] 此后,中共高级领导人对“一国两制”问题做了初步设想。毛泽东在会见曹聚仁时表示:“台湾如果回归祖国,照他们自己的方式生活”。军队也“可以保存,我们不压迫他裁兵,不要他简政,让他搞三民主义”。周恩来将毛泽东的这些思想归纳、概括为“一纲四目”。一纲是台湾必须回归祖国;四目包括:台湾回归祖国后,除外交必须统一于中央外,所有军政大权人事安排由蒋决定;所有军政及建设经费不足之数,由中央拨付;台湾的的社会改革可以从缓,协商解决;双方互约不派人进行破坏对方团结之事。[1][1]
  进入六十年代后,大陆对台湾仍继续执行“和”与“战”并举的方针。一方面加紧备战备荒,大搞三线建设;一方面积极争取国民党高层人士。毛泽东和周恩来等人多次表示,台湾宁可放在蒋氏父子手里,也不能落在美国人手中。对蒋可以等待,解放台湾的任务不一定要他们这一代完成,可以留交下一代去做。为了使蒋介石了解中共的对台政策,周恩来于1960年5月接见原国民党将领张治中等人,委托他们致信蒋介石父子和陈诚。周恩来还在不同的场合表示:“台湾归还祖国以后,可以行使更大的自治权利,除外交以外,军队人事都可以由台湾朋友自己来管。台湾的经济建设完全可以依赖内援,凡仰仗于外者,都可抑仗于内,和祖国大陆互通有无,财政、资金不敷者统由国内供给”。“过去送去的信件,虽然是一些朋友个人写的,但政府是支持的。我们个人在政府中担负的工作可以变更,但对台工作是不会改变的。”[1][1]
  大陆的两手战略在六七十年代取得了一定效果。在台湾与大陆多次发生的小规模武装冲突中,无论是陆地还是海上均未沾着便宜。在政治上,共产党的和平倡议虽然未被国民党当局接受,但使一些原国民党人士的心里发生变化,前国民党副总统李宗仁1965年返回大陆便是典型的一国。七十年中国外交取得突破性进展,特别是1972年中美《上海联合公报》的鉴定,对“一国两制”政策的形成产生了积极的影响。1978年底中美达成协议,决定自1979年元旦起,美国承认中华人民共和国政府是中国唯一合法政府,与新中国正式建立外交关系,这为和平解决海峡两岸问题提供了有利契机。
  对于港澳问题,中央政府的政策从1949年以来一直没有大的变化,坚持贯彻了“暂不收回,维持现状”,“长期打算,充分利用”的方针。1957年4月周恩来在上海工商界人士座谈会上全面阐述了中央对香港的政策,他指出:“我们不能把香港看成内地。对香港的政策同对内地是不一样的,如果照抄,结果一定搞不好。因为香港现在还在英国统治下,是纯粹的资本主义市场,不能社会主义化,也不应该社会主义化。香港要完全按资本主义制度办事,才能存在和发展,这对我们是有利的。香港的主权总有一天我们是要收回的,连英国也可能这样想。”“香港的企业家是我们的朋友,……过去我们同民族资产阶级合作过,将来同香港的企业家还是可以合作的。”[1][1] 为了加强内地与港澳的经济合作,周恩来多次批示有关部门帮助香港解决各种困难。1962年大陆在经济仍很困难的情况下专门开行了供应港澳的快运货物列车。1965年由东江引水到深圳的石马河工程竣工,基本解决了香港的饮用水问题。除了物质上的支援外,大陆还多次派各种文化和艺术团体到港澳演出,以增强两地的文化交流。周恩来在解决香港问题上的这些基本构想和举措,后来成为邓小平“一国两制”政策的重要思想基础。
在外交方面,新中国政府就港澳问题一直进行着不懈的努力。1971年11月,中国常驻联合国代表黄华致函联合国非殖民化委员会,重申中国政府的一贯立场,指出香港、澳门是被英国、葡萄牙占领的中国领土,解决香港问题完全是中国主权范围的事,根本不属于通常的“殖民地范畴”。在中国的坚持下,联合国非殖民地化委员会不得不将香港、澳门从殖民地名单上删除。这为中共以后与英国就香港问题的谈判创造了有利条件。1972年,周恩来在会见英国外交大臣霍姆时表示:“香港问题要通过谈判、协商解决。这是历史遗留下来的问题。解决香港问题,要认真谈判,不会采取突然行动。”[1][1]
  历史的发展有其自身的延续性,中共第一代领导人为解决港澳台问题所制定的各项政策措施,成为今天中共“一国两制”方针的先导。周恩来、毛泽东等人当时提出的主要设想和主张,有些已经实现,有些正在努力之中。他们虽然没有明确提出“一国两制”的概念,也没有看到港澳台问题的最终解决,但他们为“一国两制”政策的制定奠定了基础,开辟了道路,正如周恩来所说:“我们这辈子如看不到解放台湾,下一代或再一下代总会看到的。我们只要播好种,把路开对了就行。”[1][1]

三、基本国策的最终形成与初步实践

  自中共十一届三中全会至今的二十多年间,中央政府以和平方式实现国家统一的整体思路日渐成熟,“一国两制”政策由萌芽状态正式形成,且由设想开始付诸实践。这个重要历史时期,又可细分为两个阶段:
  从1978年底至1984年底,为“一国两制”政策的提出和确立阶段。中共十一届三中全会冲破了长期极“左”理论的束缚,为“一国两制”政策的正式确立创造了前提。1979年元旦,大陆宣布停止炮击金门等岛屿,并由全国人大发表了《告台湾同胞书》,建议两岸恢复通商、通邮、通航。当年3月,邓小平在会见香港总督麦理浩时说:“我们始终考虑到台湾的特殊地位,不改变那里的社会制度,不影响那里人民的生活水平,甚至作为一个地方政府可拥有广泛的自治权,拥有自卫武装力量。当然不能有两个中国,也不能有一个半中国”。“在本世纪和下世纪初期相当长的时间内,香港可以搞它的资本主义,我们搞我们的社会主义。”[1][1] 此后,大陆在各种公开场合不再提“解放台湾”的口号了,连“和平解放”亦不再提,“一国两制”的轮廓已清晰可见。
  1981年是“一国两制”构想基本形成的重要一年。当年9月30日叶剑英向新华社记者发表谈话,阐明了中国政府和平统一的九条方针,特别指出:“国家实现统一后,台湾可作为特别行政区,享有高度的自治权,并可保留军队”,“台湾现行社会、经济制度不变,生活方式不变,同外国的经济、文化关系不变。私人财产、房屋、土地、企业所有权、合法继承权和外国投资不受侵犯。”[1][1] 四个月后,邓小平在接见外宾时阐明:“九条方针是以叶剑英委员长名义提出来的,实际上就是‘一个国家,两种制度’。两制是可以允许的,他们不要破坏大陆的制度。我们也不要破坏他那个制度”。这是第一次明确提出“一国两制”的概念。同年12月,中华人民共和国五届人大五次会议通过了新宪法,将有关内容写入宪法,从法律上为实行“一国两制”提供了保证。
  1983年6月,邓小平在会见美国客人时对大陆和台湾如何实行“一国两制”政策做了较详细的阐述,他指出:“祖国统一后,台湾特别行政区可以有自己的独立性,可以实行同大陆不同的制度。司法独立,终审权不须到北京。台湾还可以有自己的军队,只是不能构成对大陆的威胁。大陆不派人驻台,不仅军队不去,行政人员也不去。台湾的党政军等系统,都由台湾自己来管。中央政府还要给台湾留出名额。”[1][1] 这就是人们通称的“邓六条”,中国政府“一国两制”的框架完全是按“叶九条”和“邓六条”的精神建构起来的。这个框架同五六十年代毛泽东、周恩来对港台问题的思考基本一致,是新的历史条件下对毛泽东思想的继承和发展。
  在邓小平阐述“一国两制”构想的同时,中共其他领导人如邓颖超、胡耀邦、彭真、廖承志等也在不同场合表明了中国政府这一原则立场。1984年5月,在中华人民共和国全国人大六届二次会议上,正式将“一国两制”确定为实现中国统一的一项基本国策。
  1984年底至今,为“一国两制”政策的不断完善、逐渐系统化和初步实践阶段。在“一国两制”方针指导下,中国首先开始与英国就香港问题展开谈判,这是将基本国策变成现实迈出的第一步。经过22轮磋商,到1984年底,香港问题终获圆满解决,中英两国政府正式签署了关于香港问题的联合声明,香港进入了过渡期。1985年6月香港基本法起草委员会成立,经五年的艰苦努力,终于完成了《中华人民共和国香港特别行政区基本法》。关于香港问题的整个谈判和立法过程,既是中共“一国两制”政策在理论上的阐述和发展过程,也是这一构想首先在香港逐步走向实践的过程。
在香港问题逐步解决的同时,中国和葡萄牙关于澳门问题的谈判也有了进展,这是“一国两制”由政策变为现实的又一步。1987年4月,经过九个多月的四轮会谈,中萄两国政府正式签署关于澳门问题的联合声明,澳门亦进入了过度时期。1988年9月澳门基本法起草委员会组成,经过近五年的努力工作,中国八届人大一次会议通过了《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》,中国政府在澳门实行“一国两制”的政策以国家法律形式确定下来。
进入九十年代后,中国政府为和平统一、“一国两制”战略的实施做了新的努力,对港澳提出了“港人治港”、“澳人治澳”、“高度自治”的基本方针。在香港特区第一任行政长官产生和香港政权交接完成后,中央多次表示不干预特区政府高度自治范围内的事务。从1997年7月1日至今,“一国两制”的构想在香港这块特殊的土地上进行了成功的试验。继香港之后,澳门成为“一国两制”模式的第二块试验场。1998年4月中萄两国总理就澳门平稳过渡和政权交接有关事宜进行了磋商,为“一国两制”政策在澳门的实施铺平了道路。1999年5月24日江泽民对来京接受任命的澳门特别行政区第一届行政长官何厚铧表示:“澳门特别行政区成立后,我们一定严格按照基本法办事,决不干预属于特别行政区自治范围内的事务。”[1][1] 1999年12月20日,澳门政权顺利地完成了交接,“一国两制”政策得到了进一步的验证和发展。
  在港澳进行“一国两制”实验的同时,中共中央加快了对台工作的步骤。八十年代以来,海峡两岸间接的经济贸易往来和科技文化交流活动逐年增加。1991年,大陆成立了以汪道涵为会长的海峡两岸关系协会。1993年4月,大陆海协会与台湾海基会在新加坡举行了第一次会谈。这次“汪辜会谈”双方达成了共识,跨出了两岸接触的重要一步。1995年春,江泽民发表了《为促进祖国统一大业的完成而继续奋斗》的讲话,提出了结束两岸敌对状态进行正式谈判的具体步骤和构想,就两岸“三通”与经济合作、文化、科技、教育等领域的交流、两岸高层接触与互访等问题提出了新的建议。江泽民的讲话实际上是对九十年代中国政府“一国两制”政策的一个全面阐释,延续和发展了邓小平理论。
  “一国两制”政策经过多年酝酿,能够在20世纪80年代正式提出、在90年代成功实践,绝非偶然。这是中共十一届三中全会后党的领导人客观地分析了海峡两岸的历史与现状,采取了较务实的内外政策的结果,是基于对国际形势的重新判断和对基本国情的重新估计。绝大多数中国人已答成共识:和平与发展已成为时代的潮流,实行“一国两制”, 在保留港、澳、台资本主义制度的基础上实现祖国统一,将有利于促进大陆的经济建设和改革开放,也有利于保证港、澳、台地区经济、文化的繁荣与稳定。这一基本国策将在新的世纪不断完善并最终实现。

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